22 Abr El principio de Prioridad Nacional ante el artículo 14 de la Constitución
El acuerdo de gobierno firmado entre el Partido Popular y VOX en Extremadura el pasado 16 de abril introdujo, por primera vez con detalle normativo suficiente para su aplicación administrativa, el principio de Prioridad Nacional en la baremación de determinados recursos públicos autonómicos. La reacción mediática y política ha sido intensa, y entre las objeciones más repetidas figura la de su supuesta inconstitucionalidad por vulneración del artículo 14 de la Constitución Española. Conviene examinar si esa objeción, formulada con frecuencia como si fuera evidente por sí misma, resiste un análisis jurídico riguroso.
El artículo 14 establece que «los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social». La lectura que suele hacerse en el debate público interpreta el precepto como una prohibición absoluta de cualquier trato diferenciado entre personas presentes en territorio español. Esta interpretación, sin embargo, no se corresponde con la literalidad del precepto ni con la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional.
La redacción constitucional se refiere expresamente a «los españoles», no a toda persona presente en territorio nacional. El marco jurídico de los derechos de los extranjeros se encuentra, en cambio, en el artículo 13, que remite a lo que establezcan los Tratados y la Ley. Este matiz, lejos de ser una cuestión meramente formal, delimita el perímetro del debate: el principio general de igualdad del artículo 14 opera con plenitud entre nacionales y se modula, conforme a jurisprudencia abundante, en el acceso de extranjeros a determinados ámbitos prestacionales.
Más relevante aún es la interpretación sostenida del Tribunal Constitucional sobre el alcance del principio de igualdad. Desde las primeras sentencias del tribunal (SSTC 22/1981 y 75/1983) hasta pronunciamientos más recientes (SSTC 27/2004, 236/2007 o 17/2013), la doctrina es reiterada: el artículo 14 no prohíbe el trato diferenciado, sino el trato diferenciado carente de justificación objetiva y razonable o desprovisto de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin perseguido. Es lo que la literatura constitucional ha denominado el test de razonabilidad, aplicado durante cuatro décadas en materias tan diversas como la fiscalidad, el acceso a la función pública, las prestaciones de la Seguridad Social o las ayudas autonómicas.
La aplicación de este criterio al principio de Prioridad Nacional exige distinguir entre concepto y formulación concreta. El modelo articulado en Extremadura no consiste en una exclusión absoluta por razón de nacionalidad, sino en un sistema de baremación que pondera tres ejes objetivos: arraigo residencial acreditado, trayectoria contributiva y vínculos familiares en el territorio. Criterios análogos operan ya en el ordenamiento español: desde el Derecho de extranjería hasta las bases reguladoras de becas autonómicas o las ayudas al alquiler joven aplicadas por diversas comunidades.
La cuestión constitucionalmente relevante no es, por tanto, si cabe introducir criterios de arraigo —la jurisprudencia indica que sí cabe, con matices—, sino si los umbrales concretos resultan proporcionados respecto del fin perseguido. Un periodo mínimo de empadronamiento de dos años sería presumiblemente razonable; uno de veinte, desproporcionado. Entre ambos extremos se sitúa el espacio técnico que corresponderá analizar al Tribunal Constitucional cuando los recursos lleguen.
De lo anterior se desprende que el argumento que reduce la controversia a una presunta colisión automática con el artículo 14 no recoge adecuadamente la complejidad jurídica del debate. La Prioridad Nacional, como categoría general, no es inconstitucional por sí misma. Pueden serlo, o no, sus formulaciones concretas. El debate jurídicamente serio se juega en los umbrales, la proporcionalidad y la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, no en la invocación genérica del principio de igualdad.
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